《大法官提名審查 大戲一場?》

本所合夥人葉慶元律師今日上午應邀赴立法院出席公聽會,針對楊惠欽、蔡宗珍、謝銘洋、呂太郎四位大法官被提名人之提名案表示意見,並於「遠見華人精英論壇」發表專文。

葉慶元律師具有豐富的憲法爭訟及行政訴訟經驗,為美國賓夕法尼亞大學(University of Pennsylvania)之法學暨法律博士(SJD & JD),目前除於東吳大學法學院講授美國憲法課程外,並兼任中華民國憲法學會副秘書長。

大法官提名審查 大戲一場?

本文刊載於2019/06/24遠見華人精英論壇

筆者今(6/24)日以學者專家之身份,應邀出席立法院公聽會,針對蔡英文總統提名楊惠欽、蔡宗珍、謝銘洋及呂太郎四位學界及實務界之先進,表達意見,並接受立法委員之詢問。實際上,這是筆者第二次出席大法官提名公聽會,然而制度上問題依舊。由於大法官具有憲法解釋以及政黨解散等重要職權,在未來八年具有制衡立法權以及行政權的重要地位,理應審慎、仔細檢視,然而,我國立法院便宜行事的心態依舊,值得檢討。

在美國,聯邦最高法院大法官的提名審查會,是由參議院的司法委員會邀請學者專家、人權團體、美國律師公會針對被提名人的文章、判決、公開意見縝密進行檢視,之後方送交參議院全院表決。相對於此,我國立法院將四位大法官被提名人合併於一個公聽會進行提名審查,而且僅允許立法院各黨團共邀請共八位學者專家出席公聽會表示意見,並沒有邀請相關學術團體、中華民國律師公會提供書面意見;此外,各黨委員幾乎都是前來發言後即離席,鮮有人完整參與今日之公聽會,使今日公聽會顯然流於形式,並無實質審查之意義,導致各別被提名人受到審查密度不足,屬於程序上重大瑕疵。

進而言之,針對此次大法官提名案,筆者認為有以下幾點值得思考:

1. 總統第一任就得以提名近3/4大法官,符合憲法交錯任期制目的?

我國憲法大法官原本之任期為九年,且任滿得續任大法官,當時總統任期則為六年,之後總統任期又縮短為四年,故大法官任期超過總統兩任之任期,客觀上大法官較容易保持獨立超然立場。目前憲法增修條文將大法官任期縮短為八年,且又採取「交錯任期制」,每屆總統至少可以提名約半數之大法官,尤其兼任司法院院長及副院長之大法官又不受任期保障,導致大法官的獨立性大幅降低,本來就不利於司法權制衡行政權以及立法權,故提名審查尤應審慎。

詳言之,依照目前的大法官審理案件法,必須要2/3的大法官同意才能做出法律違憲的解釋,然而當每任總統都可以提名約半數的大法官時,基本上已經足以確保執政黨的爭議性法案不至於被宣告違憲。更重要的是,在現行交錯任期制的本意,總統除非連任,否則並無提名超過2/3大法官之機會,但是由於憲政實踐下大法官任期錯亂的結果,目前蔡英文總統在其第一任即可提名共11位大法官,超過15位大法官的2/3多數,甚至可進一步確保執政黨的法案「合憲」,此無異於宣告司法權將對於執政黨各項立法喪失制衡,在執政黨於去年大選全面落敗後,此是否符合民主正當性,實值得深思。

2. 大法官的黨派色彩

如前所述,大法官具有法律的違憲審查權,所以必須超出黨派之外,獨立行使職權。也因此,大法官被提名人不適合有濃厚的政黨色彩,否則即可能導致大法官介入政爭,秉持意識形態惡意宣告法案違憲。基於此一立場,檢視此次之被提名人,就不得不針對蔡宗珍部長以及謝銘洋教授的提名案表示意見。

蔡宗珍部長曾任民進黨仲裁委員會委員,且曾針對服貿協議以及年金改革等議題公開發表意見,其多次公開發言均具有濃厚的民進黨色彩;仲裁委員會委員是否屬於黨職、蔡部長是否符合超出黨派的期待,均不無可疑。此外,謝銘洋教授在擔任台大法學院院長期間,曾表示「我們沒有把馬英九教好」,轟動一時。然而,馬英九前總統就讀台大法律系時,謝教授當時還只是小學生,如何能「沒有教好馬英九」,實令人費解。

筆者必須強調的是,即使蔡英文總統明年無法連任,其所提名的11位大法官都將持續就任,屆時將有可能反過來挾持其意識形態否決最新民意支持的國會之立法,屆時可能會造成新政府無法施政的風險。此一風險,在蔡總統「內舉不避親」的任命風格下,更值憂慮。

3. 性別平等

此次四位任期屆滿的大法官,兩位是男性,兩位是女性,蔡總統也沿襲了這樣的提名形式,馬規蔡隨,值得肯定。

4. 專長與經歷

此次四位任期屆滿的大法官中,湯德宗大法官為公法專長;羅昌發大法官為國際貿易法專長;黃璽君大法官曾任最高行政法院法官兼庭長;陳碧玉大法官曾任最高法院法官。相對於此,蔡宗珍部長亦為公法專長,應可承襲湯德宗大法官之領域;謝銘洋教授的專長在於智慧財產,似乎無法承繼羅昌發大法官的專長領域;楊惠欽法官現任高雄高等行政法院院長、曾任最高行政法院法官,與黃璽君大法官專長與經歷有共通之處;呂太郎法官為任司法院秘書長,曾任法官學院院長、高等法院法官兼庭長,陳碧玉大法官曾任最高法院法官、中華民國女法官協會理事長,兩位並均曾擔任司法人員研習所所長,均有類似之審判背景及司法行政經驗,應可順利傳承。

5. 學術背景

由於我國在法治現代化的過程中,大幅吸收德國、美國、日本等國之法治思想,所以過往我國大法官的組成往往兼容並蓄,留德、留美、留日學者兼而有之。然而,此次任期屆滿的學者大法官,湯德宗及羅昌發均為留美背景(湯德宗大法官為杜蘭大學法學博士、哈佛大學法學碩士,羅昌發大法官則為哈佛大學法學博士),但繼任的兩位學者大法官蔡宗珍部長及謝銘洋教授均為德國慕尼黑大學法學博士,在此次人事更替之後,留美派一下少了兩位,對於大法官組成的多元化不免有所減損,也是此次提名值得憂慮之處。

6. 結論

此次蔡總統在首屆任期內第二度提名大法官,如順利通過,本屆大法官中即有將近四分之三的大法官由其提名,此與交錯任期制下總統第一任僅可提名約半數大法官的本意不合。尤其,蔡總統及執政黨去年在地方選舉遭逢全面性的慘敗,顯見執政方向未獲肯定,如允許蔡總統提名在本屆提名共11位大法官,且亦不篩選其中黨派色彩濃厚之人士,則下屆總統及執政黨之施政恐將受到影響,實非妥適。我國立法院應重新檢討大法官提名審查機制,偕同律師公會、學術團體、人權團體,針對被提名人之判決、論文、公開發言等,逐一進行檢討,立法委員也應摒棄黨派立場,才能建立良好的大法官審查機制,也才能有超越黨派、獨立自主的司法。